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《经济活页文选》2009年第4期署名文章
随着财政改革不断深化，根据金财工程建设规划，财政信息化有了较快发展，开发和应用了一系列财政业务管理系统，配套建立了网络及系统等IT基础设施，信息技术在财政部门得到了广泛应用，与财政业务的融合越来越紧密，有力支撑了财政改革与管理。如何保障网络及信息系统安全稳定运行，促进财政信息化健康持续发展，确保财政改革与业务工作开展，IT服务管理（ITSM）体系建设显得尤为重要。
一、 IT服务管理体系建设的必要性和紧迫性
IT服务管理是一套通过服务级别协议（SLA）来保证IT服务质量的协同流程，融合了系统管理、网络管理、系统开发管理等管理活动以及变更管理、资产管理、问题管理等流程的理论和实践。它以流程为导向、以客户为中心，通过整合IT服务与组织业务，提高组织IT服务提供和服务支持的能力和水平。IT服务管理体系建设，对于财政部加强网络及信息系统运维管理，提高技术服务水平和能力，充分发挥财政信息化的效益，确保财政改革与发展，显得十分必要和迫切。
（一） IT服务管理体系建设是财政信息化发展的必然要求
财政信息化经过多年建设与发展呈现以下特征：一是财政信息化已融入核心业务。财政信息化开发和应用了预算管理、国库集中支付管理、非税收入管理、工资统一发放等核心业务系统，已融入财政核心业务，为财政改革与管理提供了有力的技术支撑，同时财政改革与管理对财政信息化提出了更高要求。二是财政信息化应用范围广。目前，财政部已建成涉密网、内网和外网，以及纵向与36个省级（含计划单列市）财政部门、35个财政专员办相连的广域网，横向与145个中央预算部门、8家代理银行及人民银行等相连的城域网，财政信息化已覆盖部内各司局、各省市财政厅（局）、各地专员办、中央预算单位、执收单位、银行等，涉及面宽、应用范围广、用户量大。三是财政信息化日趋复杂。财政信息化涉及机房环境、网络、安全、服务器、数据库、存储备份、中间件、应用系统及客户端等软硬件设施，系统越来越复杂，运行维护管理难度不断加大，面临的风险日益显现。财政信息化上述特征要求，在搞好网络及信息系统建设的同时，必须规划建立IT服务管理体系，维护和管理好已建成的网络及信息系统，及时解决系统运行中出现的问题和故障，为用户提供便捷高效的技术服务，确保网络及信息系统安全稳定运行。
（二）IT服务管理体系建设是提升网络及信息系统运维水平的迫切需要和重要途径
财政部在信息系统运维管理和技术服务方面采取了一些措施，研究制定了《部机关计算机技术支持与应用服务保障办法》、《www.bet36365.com机房服务器系统管理办法》、《部机关涉密机房安全运行与使用管理办法》等管理制度，明确职责分工与要求，建立简单的技术服务流程与机制,设立统一的技术服务热线，实行服务值班与总调度制度，加强计算机机房、网络和服务器系统运行维护管理。但财政部IT运维管理还处于初级阶段，仍然是分散、人工、被动和低效率的传统模式，难以满足财政信息化发展要求和实际工作需要，离财政改革与管理对信息化的要求还有较大差距。因此，迫切需要建立一套科学规范、行之有效的IT服务管理体系，转变运维管理方式，规范运维管理流程，强化技术手段，以提升运维管理水平和能力。
（三）IT服务管理体系建设是财政信息化发挥效益的重要保障
业界普遍认为，信息化“三分建设，七分管理”，信息化的作用和效益80%体现在建设后的运行维护阶段。财政信息化经过多年建设已经形成较大规模，其作用和效益日益显现，主要体现在以下方面：通过信息技术与财政业务的融合，支撑和促进财政改革，提高财政管理水平和能力，强化资金监管，增加预算执行的透明度，实现对财政资金运行的动态监控，提高预算执行管理的效率和监控水平，确保财政资金使用的安全性、规范性和有效性，为财政经济预测分析、政策研究和宏观决策提供有力支撑。财政信息化上述作用和效益的发挥必须是在建成后的运行维护阶段通过应用显现出来的，效益发挥的前提是网络及信息系统安全稳定运行，而保障网络及信息系统安全稳定运行的重要措施是建立IT服务管理体系。通过建立IT服务管理体系，可以规范和加强IT运行管理，提高IT运行和服务水平，强化系统监控和分析能力，提前预防事故发生，及时发现和解决问题，大大减少系统故障和风险，从而保障网络及信息系统安全稳定运行，确保财政业务工作正常开展。
二、 IT服务管理体系建设的总体目标与主要内容
（一）总体目标
IT服务管理体系建设的总体目标是，树立面向财政业务服务的IT服务管理理念，转变IT服务管理方式，实行集中统一的IT服务管理模式，健全管理制度，规范管理流程，强化技术手段，提高IT服务管理水平，实现对网络及信息系统的实时监控和动态管理，有效防范和控制系统故障和风险，保障网络及信息系统稳定运行，确保财政业务工作正常进行。
通过建立IT服务管理体系，实现“五个转变”：建立集中统一的IT服务组织管理模式，实现IT服务由分散管理向集中管理转变；建立体系化的管理制度和绩效考核指标，实现IT服务由粗放管理向精细管理转变；建立规范标准的IT服务管理流程，实现IT服务由职能管理向流程管理转变；建立统一的用户服务窗口，实现IT服务由无序管理向有序管理转变；建立先进、实用、高效的IT服务管理平台，实现IT服务由被动管理向主动管理转变。
（二）体系架构
根据IT服务管理理论、方法和标准（ISO20000）及最佳实践（ITIL），按照财政信息化“一体化”建设的指导思想，借鉴中央有关部门的建设经验，结合财政部实际，规划建立一套科学合理、规范实用的财政部IT服务管理体系。财政部IT服务管理体系包括组织管理模式、制度规范和技术支撑三个层次。组织管理模式层主要为IT服务管理体系正常运转提供组织保障，确定IT服务管理方式和组织机构，划分任务、角色与岗位，合理配置IT服务管理资源，建立集中统一的IT服务管理机制；制度规范层主要为IT服务管理体系正常运转提供制度规范保障，明确IT服务管理的行为准则和工作程序，建立评价考核指标，规范运维费用管理；技术支撑层主要为IT服务管理体系正常运转提供技术支撑，实现流程执行和管理控制、业务服务管理以及对IT基础设施与应用系统的集中监控。体系架构如下图所示：
（三）主要内容
1．技术支撑层
技术支撑层为IT服务管理体系建设的主要内容，包括展示、流程及业务服务管理、集中监控三部分。其中，展示部分包含用户服务网站和统一管理门户，主要为业务人员提供服务请求界面，为技术人员提供体系运行管理界面，在服务管理界面上实现运维统一管理和信息展示与交互。流程及业务服务管理部分包括流程管理平台、业务服务管理子系统和共享支持子系统（含知识库、配置库、报表及日常操作管理），在集中运维管理模式下，实现流程执行和管理控制以及业务服务管理。集中监控部分包括集中监控管理平台和技术支撑管理子系统（含机房、网络、安全、主机、数据库、存储备份、中间件、应用系统和客户端等管理子系统），通过监控工具实现对IT基础设施与应用系统的实时监控，并通过集中监控管理平台对各技术支撑管理子系统进行综合处理和集中管理。
2．制度规范层
为了规范和加强IT服务管理，增强工作的协调性和管理的有效性，参照国际标准（ISO20000），结合财政部实际和管理需要，逐步建立健全IT服务管理制度规范，包括管理制度、管理流程、绩效考核和运维费用。
（1）管理制度是IT服务管理体系的重要制度保障，包括IT服务管理总办法、分办法、实施细则与操作指南、配套表单四级。第一级，制定《财政部IT服务管理总办法》，从总体上指导和统领财政部IT服务管理。第二级，根据总办法，结合各IT基础设施的特点和实际管理需要，制定具体分项管理办法，包括机房、网络、系统、客户端等运维管理办法，明确操作规程和管理要求。第三级，在分办法的基础上，按照精细化管理需要，进一步细化有关运维工作的具体实施过程与操作程序，形成运维工作准则或指南。第四级，根据管理需要，配套制定有关工作表单，用于记录人、物、行为等信息。
（2）管理流程是IT服务管理体系正常运转的重要管理规范，按照IT服务管理最佳实践（ITIL），IT服务管理流程分为服务支持和服务提供两部分。其中，服务支持是确保用户如何获得满意的IT服务以支持业务工作，侧重于IT服务运营过程中的支持与维护，包括服务台和事件管理、问题管理、变更管理、配置管理、发布管理五大流程。通过服务支持，可以及时了解用户对IT服务的需求，提供高质量的技术服务，对IT基础设施和业务应用系统进行实时监控与有效管理，控制和解决系统运行中的问题，减少事件对业务造成的影响。服务提供是面向客户的战术性管理流程，侧重于IT服务运营前的资源规划与设计，包括服务水平管理、财务管理、能力管理、持续性管理、可用性管理五大流程。根据业务需求确定IT服务级别目标，通过IT服务费用和成本核算界定IT服务的成本效益，对业务与服务及资源进行规划与整合，为业务的可持续发展提供保证。
（3）绩效考核是IT服务管理体系见成效的重要手段。为了实现IT服务精细化管理，提高管理制度和管理流程的执行力，实行绩效考核非常必要。根据财政部IT服务管理体系的目标，按照体系、流程和岗位角色分解，建立“IT服务管理体系关键绩效指标（KPI）－流程绩效指标－角色岗位绩效指标”三层相互关联的绩效考核指标，从三个层面考核IT服务管理的绩效。
（4）运维费用是IT服务管理体系持续运行的资金保障。为了保障财政业务应用系统的有效运行和IT服务质量的提高，实行IT服务成本核算及成本效益管理，规范运维费用管理非常重要。运维费用管理应明确运维费用的构成要素，规范运维费用的预算口径和标准，强化运维费预算执行。
3．组织管理模式层
根据财政部实际需要和信息化发展，逐步建立健全与集中运维相适应的组织机构，成立IT服务管理领导机构，加强IT服务管理的决策领导和组织协调；优化IT服务管理执行机构，进一步理顺关系，明确职责分工，优化机构设置，建立统一的服务窗口，强化技术服务力量，实现IT服务集中统一、协调高效管理。
三、 IT服务管理体系建设的措施
IT服务管理体系建设是一项复杂的系统工程，必须统筹规划、重点突出、分步实施、逐渐完善。根据财政部现实情况和实际需要，科学划分实施阶段，合理安排实施内容，确保实施过程的可操作性和实施结果的有效性，逐步建立和完善IT服务管理体系。在组织管理模式方面，应根据能力成熟度发展规律，采取从“面向流程”到“面向服务”再到“面向业务”的三步走策略；在制度规范方面，应根据管理现状和发展需求，采取总体规划、分级制定、逐步完善的策略；在技术支撑方面，采取总体规划技术架构、重点实现核心功能、逐渐完善整体功能的策略。
（一）加强领导、精心组织。组织管理是IT服务管理体系成功建设的重要保障。财政部IT服务管理体系建设要在部信息化工作领导小组的领导和信息办的组织协调下统一推进，加强项目组织管理，控制项目进度与风险，调动一切资源，发挥各方优势，明确职责分工，密切协作与配合，形成合力，确保项目顺利推进、圆满完成。
（二）统筹规划、整体设计。统筹规划是IT服务管理体系成功建设的必要前提和重要基础。IT服务管理体系建设涉及技术和管理诸多方面，要在充分调研、梳理需求、评估分析的基础上，做好总体规划和整体设计。通过调研了解中央有关部门IT服务管理体系建设的总体情况和组织机构设置、管理制度制定、管理流程设计、技术手段运用、IT服务管理标准应用等方面做法，学习借鉴IT服务管理体系建设经验；通过资料搜集与整理、问卷调查、现场访谈等方式，梳理财政部IT基础设施管理和运行维护的现状，以及IT服务管理体系建设需求与面临的挑战；通过对财政部IT运行维护管理现状进行评估分析，找出存在的问题，合理界定目前财政部IT服务管理能力和成熟度级别，并对财政部IT服务管理体系建设提出目标能力和成熟度级别及改进建议。在此基础上，统筹规划财政部IT服务管理体系，整体设计组织管理模式、管理制度规范和技术支撑系统。
（三）遵循标准、切合实际。遵循标准是IT服务管理体系成功建设的基本要求。IT服务管理从产生到发展经历了一个相当长的过程，经过西方发达国家不断探索、实践和总结，目前已形成一套比较完整的理论、方法和标准，成为指导世界各国IT服务管理体系建设的最佳实践（ITIL）和国际标准（ISO20000），并在西方发达国家得到广泛应用，取得了较好的应用效果。财政部IT服务管理体系建设，一方面，要遵循IT服务管理标准，充分学习借鉴国外优秀成果、成功经验和最佳实践，以指导和规范建设与管理，避免重新探索、走弯路、低水平建设；另一方面，由于我国与西方发达国家的管理体制、文化背景、信息化程度不同，因此在规划建设过程中要充分考虑我国国情和财政部实际需要，将国际标准与我国国情和财政部实际需要紧密结合，实现国际标准本地化、具体化，形成一套既科学规范、又切实可行的建设方案，避免脱离实际对国际标准照搬照抄或生搬硬套。
（四）分步实施、稳步推进。分步实施是IT服务管理体系成功建设并取得实效的有效途径。由于IT服务管理体系建设涉及面广、内容多、任务重、要求高，因此在建设过程中，避免急于求成、一蹴而就，既要统筹规划、整体设计，明确总体目标和建设内容；又要按照轻重缓急、急需先上的原则，重点突出、分步实施，优先实施财政部迫切需要建设的重要内容，着重解决当前IT运维工作中的突出问题，在取得实效的基础上，稳步推进。首先，着重实施流程管理平台（完成事件管理、问题管理、变更管理、配置管理四个基本管理流程），建立统一对外的服务台和共享支持子系统，实施集中监控管理平台及技术支撑管理子系统（含机房、网络、主机、数据库、存储备份、安全、客户端部分），配套制定有关管理制度和规范。在此基础上，结合实际应用，根据财政业务发展和IT服务管理成熟度，进一步完善已实施的系统，拓展新的建设内容，健全管理制度与规范，持续改进、优化和完善IT服务管理体系，确保IT服务管理体系不断适应财政信息化发展需要，更好地满足财政改革与发展要求。
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