运用科技力量 推进国库电子支付改革

（河北省财政厅）

河北省是全国实施国库集中支付电子化管理首批试点省份。四年来，在财政部的统一领导下，我省精心组织实施,取得了预期效果，既为全国实施支付电子化管理积累了经验，也为河北省各级财政提升国库管理水平提供了强有力的技术支撑。

一、基本情况

近几年，河北省按照“省级重提升，市级抓拓展，县级促规范”的总体思路，扎实推进国库集中支付电子化管理，信息技术支撑国库改革能力明显提升。其中，省级财政方面，一是实现了直接支付和授权支付业务的电子化管理全覆盖，将126个预算部门、1364家预算单位、11家代理银行、人民银行以及财政厅15个部门预算主管处全部纳入电子化管理。二是开通了自助柜面业务服务，工行、建行、农行、交行等银行陆续实现了授权业务网络支付。市县财政方面，已在所有设立国家金库的县区运行，包括11个设区市，93个直管县，54个市辖县（区）正式运行国库电子支付系统。从目前运行情况看，资金支付正常、工作流程顺畅。

二、主要做法

由于我省是国库集中支付电子化管理首批试点，在建设过程中，坚持遵循“统一指导，标准先行，扎实推进”的原则，全力保障这项改革的顺利实施。

（一）“一把手”亲自推动，营造层层推进、以上率下的工作局面。一是成立了国库集中支付电子化管理改革领导小组，主要负责这项改革工作的调查研究、安排部署，并协调成员单位落实各阶段工作计划，领导小组下设技术组和业务组。二是省财政厅把实施这项工作列为考核市县级财政工作绩效的重要指标，要求务必抓出成效。三是在人力、财力和设备保障等方面全力支持，将购置硬件设备、组织实施等费用提前列入预算，为相关工作顺利实施创造良好环境。

（二）跨部门沟通配合，形成紧密互动、良性高效的协作关系。由于这项工作涉及建设方众多，只有建立顺畅的沟通渠道，才能降低实现成本，加速实施进程。为此，我们主要采取了以下几个方法：一是成立了由省厅、人民银行、11家代理银行和相关公司组成的工作小组，财政国库部门作为组织管理和第一责任人，信息中心承担具体实施工作，双方紧密配合，既要统筹整体规划，又要梳理业务规范，更要从“项目经理”的角度，努力协调各方关系。二是建立了工作联席会、内部沟通、纪要通报、全程跟踪等工作机制。为保障工作机制顺畅，还建立了电话簿、QQ群、微信群等通讯方式，实现了不分级别、不分时段的平等即时沟通，使问题、意见反映更充分、解决问题更有针对性。个别问题、小问题通过QQ群、微信群、电话等方式解决；遇到普遍问题、棘手问题，任何一方都可及时召集会议，互相通报，提出解决思路。三是强化问题意识，坚持问题导向。针对阶段性问题，由信息中心软件研发组、运维组、国库局指标组、执行监管组、总会计组、各代理银行、人民银行分别总结任务列表，设定预期目标、提交需求方案，落实解决方法，设定上线时间，各方达成一致后，逐条落实到业务人员和技术人员，逐条消除问题。

（三）重构业务流程，建立权责明晰、简洁高效的国库支付管理流程。技术要实现一体化，首先是业务一体化。为设计出高效实用的业务办理流程，财政厅多次召集各方，协调规范业务流程，坚持财政、人行、代理银行、预算单位多方受益；坚持业务流、指标流、资金流协调一致；坚持资金运行链条上多岗位制衡；坚持资金流向透明。在此基础上，由国库支付局常务副局长亲自主持，国库分管各项业务的副处长、信息中心分管副主任、国库和信息中心骨干人员集中利用一个多月的时间，对现有的业务流程进行重新梳理、优化和整合，形成了《国库集中支付业务流程规范》，该流程规范覆盖了指标管理、资金支付管理、资金支付更正和退付管理、账务管理、决算管理、业务管理等7大业务环节，从制度依据、业务办理流程、信息来源去向、岗位设置、岗位职责、办理时限等多角度对国库集中支付业务进行了详细阐述，使每项细微的工作都清晰明了，为项目建设提供了业务依据。

（四）完善管理制度和标准体系，制定符合上级要求、紧贴我省实际的制度和技术标准规范。在制度方面，为适应以电子凭证为基础的信任体系，先后出台了《河北省国库集中支付业务电子化管理实施细则》、《河北省财政厅国库支付业务电子印章内部管理规定》、《河北省财政厅电子凭证库内部管理规定》。为保证电子化支付业务的深入开展，又陆续出台了《河北省关于全面推进市县国库集中支付电子化管理改革工作方案》、《河北省省级财政直接支付审核管理规程》、《河北省省级财政授权支付管理规程》、《河北省财政预算执行动态监控管理办法》等。在技术方面，由于系统建设和应用方众多，需要大家共同遵循一套标准，深入研究了《财政业务基础数据规范2.0》、《国库集中支付电子化业务接口报文规范》、《财政行业电子签章系统接口标准》等一系列的文件，对于标准中没有说明的，经过反复讨论和与财政部沟通，通过利用扩展字段、修改字段属性、重新解释字段含义、增加新报文等方法，满足我省特色业务需求，并修订为我省的地方标准，报财政部备案，同时转发各市县财政、代理银行、人民银行，遵照执行。

（五）推进省市两级数据中心建设，构建标准统一的国库电子支付运行环境。电子支付运行环境采用了更为先进的技术作为安全保障，为提高网络安全性，提升建设质量，降低运维成本，客观上要求部署环境相对集中。因此，我们积极探索新的数据管理模式，明确了搭建省市两级数据中心的思路。一是通过建设省本级和11个市级数据中心，为推行国库电子支付业务提供更高效的运行环境。一套标准的国库电子支付运行环境主要包括连通预算单位、人民银行、各代理银行的专网和连通财政业务处室的内网，以及业务系统服务器、电子凭证库服务器、电子印章服务器、消息中间件服务器、业务系统与电子凭证库交换服务器、CA服务器、时间戳服务器、电子审计服务器、电子凭证监控服务器等9种服务器。目前，省级数据中心部署了两套这样的环境，分别承载省本级和93个直管县的电子支付业务。市数据中心部署了一套这样环境，承载市本级和所辖县区的电子支付业务。二是优化与人行、代理银行联网模式。全省各级财政与人民银行在省本级一点接入，支撑各地的清算业务；省本级和省直管县代理银行接入省级数据中心，支撑省级和直管县的支付业务；市本级和市辖县（区）代理银行接入市级数据中心，支撑市本级和市辖县（区）的支付业务。三是规划并建设了数据灾备中心。目前，省级已完成了异地灾备中心建设，各市将在省级建立灾备中心，以确保电子支付数据安全。

（六）依托应用支撑平台重构国库支付系统，融合电子支付安全支撑控件，保证与其他业务系统的互联互通。一是采取“自主研发”的方式，依托金财工程应用支撑平台，优化总账配置，将电子支付安全支撑控件融入国库集中支付系统，实现了业务与签章同步办理，最大限度地保证了电子凭证入库与业务数据入库事务保持一致。同时，配合代理银行同步开发财政支付系统，人民银行同步开发国库信息处理系统的前置系统。二是作为试点省份，积极协助财政部制定凭证库接口规范，与财政部共同研发电子凭证库，测试相关技术如电子签章、CA身份认证、消息中间件、电子审计等系统，主动提出并报经财政部同意，把河北作为研制电子支付安全支撑控件这一创新产品的“试验田”，共同研发，搞好服务。三是依托平台的数据字典和总账，采用数据库视图技术设计了标准交换区，保持了与其他系统的互联互通。数据库视图包括基础数据字典、指标登记、指标调整、指标分配、支付进度、支付去向等一组标准视图集。在交换标准基础上，以“急用为先”的原则，逐个恢复与其它系统的衔接，先后恢复了专项资金即时分析监控、财政财会管理平台、财税库银、资金调度、政府采购、工资统发、绩效预算、会计核算等系统的贯通。目前，我们正在统一的平台的基础上，建立集项目库、预算编制、预算指标、电子支付、会计核算等系统于一体的一体化系统。

（七）统一规划、分步实施，统筹推进市县国库集中支付电子化管理工作。电子支付推广实施工作从市县角度来看，需要逐个部署实施；从代理银行角度来看，也需要逐个代理银行推进。两者之间存在着交叉关系，即一个代理银行代理多个市县业务，一个市县同时又签约多家代理银行。这就需要把代理银行与各市县的电子支付工作统筹推进。一是以市县财政为主，制定分批实施计划。从2014年开始，我省市县分四批进行推进。第一批是2个设区市和所属1县1区，第二批是剩余9个设区市、所属1县以及6个省直管县。第三批是剩余的直管县和市辖县，第四批是剩余的市辖区。二是统筹推进，优化实施工作量。在某一批次的实施过程中，由省厅统一收集该批次市县与各代理银行之间需要交换的材料和信息，并统一组织代理银行端实施工作。同时，组织各市县财政分别做好各自财政端实施工作。这样就大大降低了实施的工作量。

（八）注重技术细节，规范实施过程，确保实施效果。一是注重测试工作。由于电子支付技术门槛较高，存在很多不被人熟知的细节，一旦资金支付出现问题，到底在哪个环节出现问题，在哪个参数上出现问题，非常不容易定位。为解决这个问题，一方面注重开发过程中的测试，按标准化规范开发了“挡板程序”，各方系统先要通过“挡板程序”检测，确保自己方开发的系统符合标准后，才能与其他方系统联合测试；另一方面注重上线前的联合测试，财政、人行、代理银行都按照生产环境标准配置了测试环境，任何一项工作上线前都要在测试环境中进行三方联合测试，只有测试通过才能部署到生产环境。二是注重实施过程管理，实行挂图作战。实施过程主要通过一系列的文档约束，大到全省实施计划安排、组织协调、配套制度等工作，小到网络地址规划、电子印章扣图方法、消息中间件队列命名、责任人联系名单等细节。实施过程中，通过建立周报制度和实施进度表，随时可以了解哪些地区完成了哪些关键环节、配置了哪些关键参数，还有哪些工作没有完成。三是开展多种形式的业务和技术培训，保证培训效果。主要包括全省组织面对面培训、网络视频培训、有针对性的现场业务和技术指导等，并通过电话、QQ群、微信群、论坛等多种方式对各地实施过程中的问题进行解答。

三、取得的成效

经过两年多的建设，我省已完成了省本级、所有设区市和147个县区的国库集中支付电子化管理，实现了与各级预算单位、人民银行以及工行、农行、中行、建行、交行、中信、华夏、民生、兴业、光大、邮储等11家省级分行和河北银行、张家口、邯郸、邢台、衡水、秦皇岛、承德银行等11家城市商业银行的全业务流程电子化管理，初步建立起安全高效的电子支付体系，成效显著。主要体现在以下方面：

（一）提高了财政资金支付清算综合效能。通过电子支付，取消了纸质凭证流转，预算单位足不出户即可“全天候”办理支付业务，财政、人行、代理银行三方不再需要人工跑单。通过加盖电子印章，不再进行人工盖章；通过电子校验，不再进行电子信息与纸质单据的人工核单；通过自动对账，有助于及时发现问题。以省本级为例，2013年1月—2016年5月，产生电子支付凭证共计159.4万张，电子支付资金2614.06亿元，差错率为零。

（二）促进了国库管理制度改革全面深化。一是从根本上解决银行网点不足、清算时间过早、人手短缺等制约偏远地区和乡镇一级国库改革的瓶颈，促进了“纵向到底”目标的实现。二是有效消除“信息孤岛”，消除财政、人行、代理银行间信息不对称的现象，实现了信息资源共享。三是通过倒逼机制促使对已有管理制度进行了重新审视，纠正了过去“模棱两可”、“粗线条”的做法，规范了工作人员在资金支付各个环节的行为。

（三）推动财政信息化建设走向更高的层次。一是形成了一套全新的信任机制。财政支付过程脱离了纸质凭证，以电子的形式完成签名和验签，通过全新的身份互信机制，实现了跨责任主体的信息系统集成，标志着财政信息化建设达到了新的高度。二是财政标准化体系得到深入应用。《财政业务基础数据规范2.0》、《安全设备接口标准》等规范有了新的应用场景，财政、人行、代理银行都在遵循这一标准，说明标准化体系已成为各方建设坚实的基石。三是完善了网络安全体系。首先，电子支付安全支撑控件的引入是对现有网络安全体系的重要补充和提高。其次，在资金支付的每一个环节通过安全设备进行数字签名和验签，充分发挥了CA系统在网络安全中的作用，深化了安全技术的应用。

四、几点体会

在推进这项工作过程中，我省积极探索、大胆创新，逐步摸索出一套具有河北特色的思路与办法，也总结出一些体会和感悟：

（一）领导重视是关键前提。这项改革是一项复杂的系统工程，既涉及现行管理制度的调整和突破，又涉及业务与技术的协同和融合，迫切需要顶层设计、顶层推动。因此，我省在改革启动初期，就将其列入“一把手”工程，此后每一阶段的进展情况，厅长都亲自过问，支持协调解决重点、难点问题，可以说，主要领导的带头推动起到了很好的示范作用，促使各个方面对推行电子化改革有了更深刻的认识，也投入了更大的精力。同时，财政部刘昆副部长亲自来我省指导国库集中支付电子化管理工作，更是为我省试点工作指明了方向，创造了条件。

（二）多方协作是必要基础。国库电子化管理改革的一个重要特点，就是不仅仅是财政内部改革，而是涉及到财政、人行、代理银行、预算单位等多方业务和系统的衔接，其中任何一方出现问题与纰漏，都无法真正实现“电子化”，因此，非常需要各方的协调和配合。我省国库支付电子化工作所取得的成效，很大程度得益于我省各部门的尽心尽力、协调配合，更值得一提的是财政部、中国人民银行、公安部有关机构等部门单位也大力支持，多次赴我省现场办公，一对一实施帮助，促使很多棘手难题得以尽快解决，有力保障了改革的顺利推进。

（三）信息技术是基本保障。随着工作的不断推进，我们越来越认识到信息化是改革的基础与保障，没有信息化，一切改革都是纸上谈兵。这次国库集中支付改革，更是信息化支撑的财政管理改革的一次创新，它赋予了国库集中支付改革新的内涵，提高了资金支付的效率和安全，严格了国库管理机构和各岗位人员的操作规范，在规范中使得国库管理机构服务部门、服务单位、服务领导的质量和水平得到质的飞跃。

五、下一步重点工作

 目前取得的这些成绩，也仅是阶段性成果，在财政国库管理制度正在深化改革的大背景下，今后还有诸多工作亟待开展。为继续当好全国国库集中支付电子化管理的“试金石”，下一步，我省将重点抓好以下四项工作。

（一）推进基层电子支付建设。在省市县三级试点运行顺畅的基础上，将集中支付电子化管理工作全面向县乡延伸，以电子化管理为契机，进一步规范市县业务流程，全面推行乡级改革，努力实现“横向到边，纵向到底”的全覆盖改革目标。一是规范业务，按照财政部统一要求，进一步梳理规范基层国库支付业务流程；二是升级业务系统，按规范的流程将电子化支付安全控件无缝嵌入县乡支付系统，适应县乡业务对支付电子化管理的要求；三是制度保障，研究制订适用于市县乡电子化管理的制度体系。

（二）加强安全保障措施。这项改革取消了纸质凭证，电子数据成为唯一可靠的原始凭证，数据安全性变的尤为重要。一是提高容灾能力，目前省本级已在秦皇岛建立异地灾备中心，并正在建设同城灾备中心，同时,对市县(区)业务数据定期备份,以提升电子支付系统的容灾能力；二是完善安全机制，严格落实国家安全等级保护政策要求，不断完善制度、网络、机房、安全及审计系统的建设；三是督促市县做好安全保障措施，积极推动市县灾备建设，定期开展全省财政部门的安全检查工作，促进安全措施落到实处。

（三）拓展电子支付领域。以持续推动业务管理创新为目标，不断拓展电子化管理应用领域，逐步以应用支撑平台和电子支付为基础，形成全链条闭环的财政管理系统。一是探索非税收入电子化缴款模式，通过电子化缴款，促进非税收入及时入库，实现收支实时监控；二是探索会计集中核算和部门决算的电子化管理，利用信息技术实现单位决算数据报送的电子化管理；三是积极探索政府采购合同审批、工资支付、办公自动化档案管理等领域的电子化管理。

（四）深入挖掘数据价值。以电子支付数据为核心，不断扩充电子数据的范围，加快建设省级即时动态收支统计系统，探索建立省级财政大数据平台。建立财政数据分析模型和科学决策分析系统，为科学决策、加强财政管理工作提供依据。