以预算管理信息系统建设
助推预算管理制度改革
（海南省财政厅）
预算管理是财政管理的核心和基础。多年来，在财政部的精心指导和大力支持下，我省紧紧围绕财政预算管理制度改革，将预算管理和信息化建设有效融合，不断探索创新，大胆实践。近年来，我省在一体化应用平台的基础上，自主研发建成了新的财政预算管理信息系统，构建起基于部门职能职责的稳定的项目预算编报体系和管理模式，推行项目滚动管理，细化预算编制，改进转移支付机制，加强财政监督，有效促进预算部门事权与财权的匹配，提高财政资金管理规范性防范财政风险，支撑全省预算项目申报、审核、预算安排、预算执行到绩效评价的完整预算管理流程，实现预算编制、执行、监督、绩效评价“四位一体”。实践证明，财政预算管理信息系统在助推预算管理制度改革上取得了一定成效。现将系统建设与改革情况汇报如下：
一、我省在预算管理改革探索中遇到的主要问题
我省预算改革经过十几年的不懈探索，基本覆盖了所有预算部门及财政资金，实现了“一个部门一本预算”，建立了基本支出标准体系，规范了项目支出预算编制程序。但是，仍然存在着预算项目编报不稳定、预算管理模式不科学、绩效评价体系不到位等亟待解决的困难和问题，主要表现在以下几个方面：
（一）预算管理没有构建起稳定、规范的框架体系，没有形成项目储备和滚动管理机制，项目支出预算不够科学，难以从根本上解决财政支出进度缓慢的问题。原有部门预算编报模式对单位项目的申报缺乏稳定、规范的控制机制，部门申报项目的随意性大，即使同一件事，年年讲不同的“故事”，年年有各自的名称，难以对项目进行纵向、横向对比，可能会出现个别预算单位以各种方式和理由编造项目，通过多要项目和做高预算来争取较多资金的问题，“一年一故事”的现状难以从根本上解决。特别是尚未形成有效的项目储备和滚动管理机制，部分预算单位为了争取财政资金将一些前期论证不充分、不具备实施条件或实施条件不充分的项目立项申报，或者将需要几年完成的项目在一年申报，项目当年实际工程量与项目预算资金脱节。且单位一般是在项目预算下达后，才开始项目的前期及实施工作，不仅支出进度缓慢，而且年终结余结转很大，造成财政资金的闲置浪费。
（二）原有预算管理体系难以实现全面预算绩效管理的要求。由于没有建立稳定的财政预算项目编报体系，缺少稳定的预算结构，项目不稳定且年度间缺乏可比性，使得基于项目来制定绩效评价指标的难度增大，难以进行跨年度、连续性的绩效管理和评价。其次，由于预算的安排未能与部门职能职责相关联，难以建立绩效目标与部门职责的关联性，导致相关绩效目标仅仅建立在具体项目层面，无法形成对部门的整体绩效评价。
（三）以指标为单一维度的资金管理模式难以达到全面反映项目资金全貌的要求。原来预算追加、预算执行以指标管理为主线，同一个项目，可能公共预算、政府性基金均有安排，省财、中央均有追加，可能由不同的处室负责，在执行中通过预算指标来控制和反映，若要统计整个项目的资金安排及支出情况，必须进行人工加工。这种以指标管理为主线的单一维度管理模式，人为地割裂了项目信息的完整性，无法全面清晰地反映项目总体资金情况、整体执行情况，不利于项目资金的统筹管理。
为从根本上解决这些问题和矛盾，加快推进预算改革进程，适应新形势、新管理的要求，我厅先后印发《关于推行项目支出预算项目库滚动管理的通知》《关于成立项目库建设工作领导小组的通知》，确定以信息化技术为支撑，以预算管理信息系统为纽带，以预算项目管理为核心，从根本上、从预算编制源头上加以变革，建立稳定、完整、规范的预算管理框架，打通预算管理各环节，使预算编制与执行相结合、预算编制与绩效评价、预算管理与财政监督相结合，实现系统性改革，提高财政预算管理的科学性。
二、积极推进预算管理信息系统建设，全方位支撑预算管理改革
为将先进的信息化技术融入预算管理改革中，有效支撑改革进程，我省明确了系统的建设目标：构建稳定、规范的预算编报框架和管理模式，支撑从预算项目申报、审核入库，预算安排细化到预算执行，绩效评价和财政监督贯穿于一体的完整预算管理流程，建立起预算编制、执行、监督、绩效评价“四位一体”的预算管理模式；建立基于部门职能职责的项目支出规范体系，实现项目全生命周期、全流程开放、滚动管理、全过程绩效评价的管理体系。
（一）建立基于部门职能职责的稳定的项目支出规范体系，防止预算单位“乱编故事”。建立基于部门职责的项目支出规范体系，重新构造稳定的预算编制与管理框架的系统建设思路，即以部门职责为导向，把部门项目支出预算结构规范为“职责—活动—项目—任务”四级，预算部门的职能职责框架依据部门“三定”方案确定，由部门职能职责和履行职能职责的活动事项组成，并由预算部门和财政部门共同维护，除部门“三定”方案调整外，一般不得随意变动；部门预算项目申报须在其职能职责框架进行，所有预算项目都要与部门职能职责及其活动相匹配，将长期以来无“明确约束”和无“序”的预算编报模式转变为面向稳定的部门职能职责和活动，以及为完成该项目所要设置的工作任务，每个任务按规范模板进行预算测算的编报模式。由于部门的职能职责和活动是相对稳定的，这一基于部门职能职责的预算编报管理模式使部门预算项目逐步走向规范和稳定，并能清晰地反映各部门每项职能职责所做的事情和使用的预算资金，使部门预算更容易看懂、更加科学规范。
（二）建立全程开放、跨年度的项目预算编报体系，实现三年财政规划、项目预算滚动管理和全流程动态监控。我省在改革过程中，探索建立起了全流程开放，滚动式的项目管理机制，实现项目的提前储备、跨年度编报、滚动预算管理。首先，改变以往仅在年初编制预算时开放项目库的做法，支持项目全年在线实时申报和审核。部门可及早谋划并筛选论证合适的项目，提出项目建议计划，避免在编制年度预算时集中申报项目，在系统的项目库中做好项目提前储备。同时，年中项目追加或调整，对市县的专项补助项目分解也可随时通过项目库来完成，打造财政与部门、预算单位之间实时申报、审核项目的在线生产工作平台。其次，对于需在下年度预算继续安排的项目，可直接在项目库中进行跨年度预算编报，并自动滚动到下一年度财政项目库，实现项目的滚动式预算管理。由于不需要重复填报，大大减轻了以往项目信息录用的工作量，提高了预算部门编报效率。第三，支撑三年财政规划编报，将多年度实施的涉及重大政策和重要改革性支出的项目纳入系统中编报三年财政规划，从2016年度起，三年的财政规划与年度部门预算同步编制（如2016-2018年财政规划与2016年部门预算同步编制），实行“二上二下”程序，并在实施年度执行过程中滚动调整规划，即根据政策变化和执行情况相应调整完善后两年规划，在此基础上新增一个年度规划，滚动形成新一轮财政规划，以此增强财政资金安排的前瞻性和可持续性。第四，支持项目跨年度、跨级次跟踪管理。以项目管理为主线动态监控，系统为每个预算项目建立固定的唯一编码和属性，改变了以往以指标为主线的管理模式，以不可更改的“标签”形式自动带入资金分配和支付流程，实现对项目跨年度、跨财政级次、多种资金来源拼盘的项目全貌及完整生命周期管理，实现对项目“横向到边、纵向到底”动态监控，横向上监控到同级每个预算单位每一笔资金的详细支付情况，纵向可追踪省级财政对市县下级转移资金的分配、在预算单位端的支付和使用情况。在省级，实现对转移支付项目的全过程跟踪，可对项目在各级财政执行情况的自动汇总；在市县，可完整反应上级转移支付项目情况，以及本级资金配套、分配、执行情况，对加强转移支付项目和资金管理，提高预算管理水平具有重要意义。
（三）建立基于部门职能职责、项目等多层面的绩效评价机制，实现预算管理事前事中和事后的全过程评价。在新的预算管理模式下，项目支出规范体系以部门职责为导向，更突出强调项目、资金与部门职能职责的相匹配性，除部门的三定方案调整外，经常性项目原则上不允许变动，项目稳定性与可比性大大增强，有利于预算绩效评价指标的设置及绩效考核的实施，加强预算绩效目标管理和跟踪评价。一是在预算项目绩效评价层面，项目入库须按要求进行绩效目标申报和立项评审机制。系统设计了统一规范的绩效评价指标体系，预算单位在编制项目预算时，必须按照这一体系填制绩效目标及立项评级，要求所有的项目都必须与实施该项目所履行的部门职责相对应，增强了项目的目标导向性，在预算编审环节重点对绩效目标是否体现结果导向，是否具体量化，项目产出是否量化，项目成效是否清晰，资金测算是否合理合规等方面进行必要性、有效性和可执行性评审，进而作出正确的分配决策，从源头上限制项目申报的随意性，增强财政预算资金安排决策的科学性；同时，项目绩效目标入库随行也为项目执行过程中绩效的跟踪管理奠定了基础。二是在部门绩效评价层面，系统对于部门职能职责下履行各项活动事项设定了关键指标，强化部门履行职责的绩效目标管理。此类指标相对稳定，除部门“三定”方案调整外，一般不允许变动，并明确关键指标下的绩效标准和绩效目标，从而将部门职责具体量化，全面反映部门在年度工作中计划达到的绩效水平。三是支持全过程开展绩效评价。对纳入绩效考核的预算项目，在项目执行过程中，项目实施单位通过系统按季度向主管部门和财政部门反馈绩效目标落实情况，主管部门和财政部门随时掌握项目执行中存在的问题，及时跟踪督促项目开展，加快项目执行进度，提高项目完成质量；项目实施完成后，项目实施单位通过系统进行自我评价并上报主管部门和财政，可跟踪评价项目开展的整体绩效情况，财政部门将抽取重点项目由进行重点评价。系统通过对项目绩效评价的动态管理，构建起“事前目标申报审核和立项评审机制、事中绩效运行跟踪监控机制及事后评价工作机制”的全过程预算绩效管理体系。
（四）建立预算项目全生命周期管理，预算管理从“以预算指标管理为主线”向“以预算项目管理为主线”转变。预算管理系统能全面反映部门所有项目状态，包括将中央专款、新增财力、预备费、地方政府债券收入等追加预算项目纳入系统，实现项目涉及资金的集中统一管理。同时，以项目为主线，在预算编制、指标分配、预算执行和绩效评价中完整展现项目从申报管理、预算安排到预算执行、绩效评价、决算报告的全生命周期流程，并以此为支撑，促进预算编制与预算执行、绩效评价各阶段环环相扣，紧密联系，有效改变以往因财政内部分工而把预算编制、执行、绩效评价这些活动人为地割裂开来的弊端，达到核心系统一体化的目标。
（五）建立起灵活的细化预算机制，支撑将项目支出预算细化到经济分类。系统灵活支撑业务扩展应用，根据预算法“各级预算支出应当依照本法规定，按其功能分类和经济性质分类编制”的细化预算要求，系统支撑项目按经济分类进行项目申报和资金申请，申报环节项目测算依据与经济分类紧密结合，支持按任务、按经济分类多维度的测算方式和展现模式，并自动形成预算申请纳入预算编制环节，有效提高预算编制效率，同时，灵活支持预算批复后按功能科目或按经济分类形成预算指标的机制，满足财政管理需求。
（六）建立起预算管理动态监督机制，提高财政资金管理规范性防范财政风险。一是系统全流程管理过程留痕，预算管理各项信息对于主管部门、预算单位均公开透明，主管部门、预算单位可实时查看本单位所有项目及相关指标的完整信息，掌握各资金分配额度，支持单位在线提起资金分配申请，经财政审核确定后即可形成可执行指标，提高了从主管部门、预算单位到财政相关预算管理环节的工作效率，加快资金分配进度，又做到预算管理全过程控制、痕迹追溯，促进财政资金分配过程的公开透明。二是系统设置专门的预算公开功能和报表，如“三公经费”功能等，利于预算单位根据要求进行预算信息公开发布。三是加强预算管理过程的财政监督，通过在预算管理嵌入财政动态监控预警规则，实现资金分配源头对财政性资金分配管理过程的实时监控，并执行财政三级监督处理，对于业务产生的预警，主管部门、财政部门均需申辩解释和审核确认，加强财政监督，增强了依法理财理念，有效压缩专项资金分配的自由裁量权，提高财政资金管理的规范性，进一步防范财政风险。
三、全省稳步推广实施应用，充分发挥预算管理改革与信息系统支撑相融合的成效
我省预算管理信息系统基于一体化平台建设，以大集中模式在全省推广实施应用，经过几年的实践应用，预算管理改革和系统建设的基本理念、改革的方向适应新的发展趋势，符合强化财政管理、提高财政科学化精细化新要求，促进预算管理制度改革，达到了预期目标。
（一）统一规范了全省的预算管理模式，提高预算管理水平。全省按统一预算管理模式，各级财政使用同一套系统，业务模式、管理流程基本一致，保证了各级财政预算管理业务的一致，上下级财政业务贯通和数据衔接。从实际应用情况看，系统支撑了一般公共预算、基金预算、国有资本经营预算的年度预算编报，并支持转移支付提前下达、补充项目预算同步编制、预算项目滚动编报、结余结转存量资金清理、编制细化至经济分类、三年财政规划等新的预算管理业务。从操作层面看，系统不仅满足业务日常管理需求，而且支撑各项新业务改革的扩展应用，有效提高了预算管理效率。
（二）部门预算项目趋于规范和稳定，有效避免预算单位乱编故事的情况。2012年启用系统编制省本级部门预算时，对各部门职能职责进行了梳理，省本级共109个部门，梳理形成571个职能职责。根据部门职能职责，对每个部门的项目进行了规划合并，项目总数从原来无序的4000多个减少为1500多个，后续年度中，项目基本稳定在2000个左右。部门项目安排有理有据，避免了乱编“故事”、乱定项目的情况，预算编制的科学性、准确性大大提高。同时，同一部门项目不同年度间、不同部门的同一类型项目间的可比性显著增强，提高了项目申报质量。
（三）强化了预算部门对项目的管理职能。原“预算单位直接申报、部门审核后送审到财政部门”的预算申报模式调整为“财政或部门先维护部门的职能职责及项目后，下属单位才能进行项目编报，下属预算单位的项目设立和调整统一由部门管理”，使部门的预算管理职能得以加强，也有利于部门加强指导、约束下属预算单位的预算申报行为，避免下属单位无序编报项目。
（四）强化预算部门的工作职责和绩效管理。预算部门的项目安排以部门职能职责为基础，预算部门有多少项职能职责，每项职能职责需要做什么事情（即部门的使命是什么），花了多少预算资金，绩效情况怎样，都清清楚楚地列示出来，预算部门的事权和财权得到有效匹配。在绩效管理方面，项目入库绩效随行，在预算管理中融入绩效目标管理相关内容，构建从预算编制到绩效考评全过程预算绩效管理体系，提高部门预算绩效管理理念。在2014、2015年，我省省本级的110多个部门按要求编制了部门绩效目标。财政部门和各预算部门在预算绩效管理工作中积极配合，既确保了绩效目标管理工作按照财政部门确定的目标和原则稳步推进，确保了部门编制的绩效目标具有规范性、科学性和可比性，又促进了部门对绩效目标的细化分解和层层落实，部门作为绩效责任的主体地位日益清晰，为全面开展部门整体支出绩效综合评价奠定基础。
（五）强化预算管理过程中的动态财政监督。系统加强了财政与预算部门在预算管理过程中的实时互联互通，增强了财政管理信息透明度，并通过实时预警规则设置进一步强化动态监控功能，使财政资金安排、分配更加公开透明，极大限度地排除人为因素对权力运行的干扰，促进资金分配部门的权力规范运行，提高了预算控制管理水平，也提升了财政反腐倡廉科学化水平。
总之，预算管理信息系统在我省的全面应用对于加强我省财政预算编制管理，提高项目预算编制的真实性、准确性和科学性，加快建立公共财政框架体系、规范政府预算绩效管理、提高财政资金使用效益、增强预算管理透明度、强化财政监督等方面都起到了积极的作用。
四、精心组织、密切配合是系统建设成功的重要保障
我省预算管理信息系统能顺利建设，投入运行，并发挥预期作用，主要得益于厅领导的高度重视、精心组织，业务处室明确的改革思路和详尽的业务需求，以及业务处室和技术部门的密切配合，并坚持一体化的系统建设方向。多年来，我省财政信息化建设坚持“以我为主、外协配合”原则，培养自主核心技术团队，使得项目建设进度控制合理，响应及时，功能实现贴切满足我省实际业务需要，摆脱了项目建设被动局面，使信息化更好地发挥了对财政管理改革的支撑性作用。核心技术团队支撑确保了项目建设各环节的需求能具体落地执行，一方面，系统建设过程中组建业务小组和技术小组，各自发挥业务和技术优势，共同协作，确保业务顶层设计和具体细化符合财政信息化建设总规划，确保从全省财政管理的高度出发，站在“财政全局”管理的角度理顺业务关系，抛开本位主义，避免业务扯皮，做到构建科学、合理的需求框架。另一方面，具备既懂财政业务又懂信息技术的稳定技术支撑团队，可主导信息化项目建设，确保一体化建设方向的延续性，确保出现的各类问题得到技术性解决，系统建设自主可控。
在我厅精心组织下，业务与技术密切配合，群策群力，共同推进我省预算管理信息系统在我省一体化平台上成功建设，使预算管理与原有其他业务子系统有机关联，业务逻辑控制更加密切和严谨，保证了业务应用顺畅协同和数据共享，我省一体化系统功能更加全面完整。
五、进一步推进系统建设的几点计划
我省预算管理信息系统建设虽然取得一定效果，但随着预算管理改革的不断深化推进，仍存在很多需改进完善的地方，特别是近年国务院和财政部陆续下发了深化预算管理制度改革的一系列文件，今后一段时期，我省将着重围绕以下几个方面进一步推进系统建设，支撑预算管理制度改革：
（一）进一步完善系统编报功能，提高预算管理体系全面性。在现有一般公共预算、基金预算、国有资本经营预算已纳入系统在线编报的基础上，再将原独立的社会保险基金预算纳入系统中按统一模式编报，按四本预算完善政府预算体系，提升预算构成的完整性和全面性。
（二）适应新预算法管理要求，进一步完善项目滚动和中期财政规划功能。在系统中构建收支预测目标机制，支持收支预期性管理；建立跨年度预算平衡机制，完善三年财政规划和部门预算规划，支撑中期财政规划管理、中期预算管理、中期绩效管理的要求。
（三）进一步加强系统预警监控功能，提升预算执行的约束性。不断扩展与完善财政资金动态监控的规则，加强在预算管理过程中的实时监控功能，在各业务操作节点、时点设置监控规则，提升预算执行约束性，提高预算执行效率。
（四）进一步加强预算公开功能，支持将各预算项目按地区、按部门依据政策进行公开。开发预算项目公告功能和专项资金信息公示公开平台，以财政信息数据基础，整合其他资源，实现项目资金竞争性分配管理，实现专项资金从源头到末尾的信息动态跟踪，增强预算管理透明度。
（五）探索财政“大数据”在预算管理中的应用，为预算管理提供辅助决策支持。结合我省十二大产业的发展规划，以需求和应用为导向，从加强财政预算管理、提高财政资金使用效益、预测财经发展趋势等角度出发，充分利用财政信息化积累的数据资源，协商采集外部税务、统计、工商、金融等部门及社会经济领域数据，通过挖掘数据的潜在价值，梳理系统中基于预算管理的主题分类、热点分类、专项分类等维度管理，构建各类财政分析主题，实现综合性查询分析、财政资金监管、对比预判趋势、辅助决策等功能，为财政预算管理决策提供数据辅助支持。
（六）进一步完善系统其他管理功能。进一步完善项目细化管理功能，在预算编制过程中将项目细化延伸到具有资金分配权的预算部门源头，使预算项目管理链条更加完整，使财政部门、预算部门的管理职责更加清晰。进一步完善基本支出与项目支出在线同步编报功能；同时推进项目支出定额标准体系建设，完善项目支出编报的科学性。
