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以一体化理念推进财政信息化
基于平台建设政府财政管理信息系统
四川省财政厅
我省被确定为金财工程应用支撑平台（以下简称“平台”）试点省份（金财办[2007]2号）后，我厅高度重视、积极行动、精心组织、严密部署，以一体化理念和六大规范（平台生长规范、数据规范、业务规范、界面规范、培训实施规范、运维规范）为指导、以“平台生长”为模式，全力推进平台试点实施工作。一年多来，经历业务梳理、用户界面配置开发、配置生长业务系统、优化提升系统效率、有序组织系统实施、编写文档等六个环节，我省采用基于平台“生长”模式配置开发了预算指标管理、集中支付管理、财政资金监控、账务和综合查询分析等四个系统，接入了工资统发和非税管理两个系统，启用在平台上新开发的基础库项目库系统，很好地完成了平台在我省的试点实施工作，取得了良好的效果。
一、科学规划，有序推进平台试点实施工作
（一）全面分析原型系统，找准问题所在。我省在平台试点工作之前，针对各项财政业务改革，自主开发了以部门预算管理和国库集中收付管理为主要内容的“四川金财综合业务管理系统”，并在市（州）和县级财政逐步推广应用，为财政改革的顺利推进提供了技术支撑。一是基于一个数据库开发了金财综合业务应用系统，包括预算指标调整系统、国库集中支付系统、国库集中支付银行清算系统、工资统发系统等。二是利用“e财”部门预算编制系统完成了各级政府的部门预算管理系统建设，实现了部门预算与金财综合业务应用系统的数据交换。三是依托非税收入管理系统开展了“收支两条线”改革。四是建立了预算基础信息库和项目库，全面收集了全省预算单位预算基础信息，奠定了实现数字化管理的基础。五是开展了网站、办公自动化等政务系统建设，建立了面向全省财政和预算单位的信息交流平台，初步实现了上下级财政之间、财政与同级预算部门之间的网上协同作业。六是完成了覆盖全省的政府采购信息发布管理系统建设。
但是，随着财政改革的不断深入和业务管理要求的提升，这些系统在实际应用中也日益暴露出一些问题。一是信息共享难度大。在建设时，各业务系统的一致性缺乏全面考虑，信息分类、数据描述、管理口径、编码规则都不统一，系统间信息的相互识别、追溯和回溯难以实现，接口不稳定，各系统之间的信息共享难度较大。二是系统维护难度大。各系统的技术路线、系统架构各不相同，开发、测试和验收等环节没有统一的技术标准，彼此之间兼容性差，维护难度大。三是数据分析难度大。各个系统基本上都是一个个“信息孤岛”，处于独立运行状态，难以快速实现信息的汇总、统计，制约了财政绩效考核分析、领导综合查询、决策支持等数据挖掘与分析工作的开发。
（二）研究平台试点实施规划。为了做好平台在我省的试点实施工作，我们在准确认识现有系统缺陷与不足的基础上，按照科学合理的原则和规范的思路，认真研究平台试点实施模式，确定以平台为核心，基于平台生长出不同业务应用系统，对我省现行各业务应用系统进行整合改造；结合平台要求和我省工作实际，研究拟定了《四川省财政金财工程应用支撑平台试点——业务系统生长工作方案书》、《四川省金财工程应用支撑平台试点工作方法》、《金财工程应用支撑平台四川省财政试点业务需求分析》和《金财工程应用支撑平台四川省财政试点岗位设置》等，形成了完善的试点实施规划方案；科学划分平台试点实施工作阶段，明确各阶段工作内容，有序推进试点工作。将整个平台试点工作分四个阶段实施：第一阶段（2007.1——2007.5）完成平台的实施工作。基于平台生长出预算指标管理、地方预算管理、国库集中支付管理、查询分析、专项资金监督管理等核心业务子系统，将工资统一发放系统和非税收入收缴管理系统数据接入平台。第二阶段（2007.6——2007.11）完成核心业务系统的试运行和继续生长表层系统。一是在省本级和部分市（州）、区（县）试运行第一阶段完成的核心业务系统，修改完善其系统功能；二是基于平台生长预算编制、工资统一发放、基础库管理、项目库管理和债务管理等系统。第三阶段（2007.12——2008.4）完成核心业务系统的正式运行和其他表层业务系统的生长。一是在试运行成功的前提下，省本级正式运行，对下级财政逐步进行培训；二是基于平台生长政府采购和预算单位管理核算系统以及扩充功能模块；三是对财政评审系统、财税库行联网、办公自动化系统、财政综合业务网提供标准接口，基本完成财政一体化大系统的建设。第四阶段（2008——2009）推广实施。在大系统试点成功的前提下，逐步在全省推广实施，力争2009年全省推广实施完成。
（三）制定平台实施规范。我省针对平台试点工作要求，全面清理业务管理和技术规则，在一体化思想的指导下，认真制订六大平台实施规范，确保平台在我省的规范实施。一是平台生长规范。即针对基于平台生长业务系统的行为进行规范，防止无序开发。二是数据规范。即以财政部《财政业务基础数据规范》为基础，结合我省实际情况，按照财政部《财政业务基础数据规范维护管理办法》规定，建立我省财政管理数据标准。三是业务规范。即在理顺业务管理流程和各业务环节衔接关系的基础上，研究制定业务管理规范，建立规范、高效的管理模式。四是界面规范。即以平台标准为依据，对各系统的用户界面功能和布局进行统一，规范操作流程，简化操作程序。五是实施规范。即按照平台和基于平台生长的新系统的推广实施目标，制定系统初始化规程和实施工作规程。六是运维规范。即针对平台和基于平台的新系统的后续运行维护工作，合理配置维护岗位、细化岗位职责和维护流程，形成可靠的、高效的、可持久的运维服务体系。
（四）有序推进平台试点实施工作。经研究确定，我们将系统开发生长和部署实施工作分为以下六个环节开展，有序推进平台试点实施工作。一是全面梳理业务流程。我厅在第一阶段共召集各业务处室讨论22次，全面梳理业务管理流程，整理抽象了适用于全省各级财政管理的30个主要信息项和适用于各类资金管理的15个业务流程。二是定制开发用户界面。结合业务管理特点和用户的操作习惯，抽象提炼了7种用户操作界面，并为用户界面开发了17类控件、10类组件作为配置生长业务系统的“零部件”。三是配置生长业务系统。对应用支撑平台做了本地的初始化工作，使用界面组件配置了50余类业务单据，使用平台组件将单据贯通，从而生长出适应全省各级财政的表层系统。四是优化系统，提升效率。先后组织了4轮系统调优工作，解决了“大批量数据处理”和“终端数据传输”的速度问题。通过高密度、全方位的测试，从结构、算法等方面对系统进行性能调优，使得系统运行效率得到大幅度提高。五是有序组织系统实施。采取先试点后推广的方式，首先选取中江县和资中县作为第一批试点单位，随后又选择成都市的四个区县进行试点。试点运行情况得到了当地财政部门和预算单位的认可，为省本级的部署取得了切实的经验。六是编写文档。我厅编制了四类用户文档。一类是供业务人员和领导使用的初始化文档，其用途是梳理确定纳入平台管理的业务和流程。二类是供系统管理员使用的初始化文档和使用说明书，其用途是配置平台基础信息，配置系统自动控制节点。三类是供财政、预算单位、银行用户阅读的使用说明书。四类是我省平台标准化设置目录，固化管理制度的具体内容。
二、平台试点实施工作取得了明显成效
我省试点实施平台一年多来，极大地促进了我省财政信息化发展，全面提升了信息化管理和服务水平，进一步强化了技术支撑业务的能力。
（一）新系统的运行提高了信息系统的处理能力，强化了技术对业务的支撑。基于平台生长的新业务应用系统，实现了统一编码、统一要素结构、统一数据口径，提高了系统的自动化处理水平和信息集中程度。平台和新系统上线运行后，我省财政管理的各项基础性工作得到了明显加强和完善，同时也推进了预算单位基础信息库的建设，强化了行政事业单位的资产管理，为细化部门预算编制提供了更加准确的人员、资产等信息，初步实现了对基层政府债务的动态监控。系统比较充分地满足了财政用户、部门单位用户、银行用户对财政核心业务指标下达、调剂，一般计划、采购计划、基建计划，直接支付、授权支付，退款，公务卡，银行确认、清算等业务的需求，实现了一体化的管理。
截止到2008年10月，新系统使用用户 8891人，使用单位 2776 个，下达调整指标92260笔,合计264.6亿元，下达用款计划222924笔,合计558.5亿元，实现支出412094笔,合计金额534亿元；省级1787个预算单位纳入预算基础信息库管理，共收集263752条财政供养人员基础信息；预算项目库共收集10557个预算专项资金项目信息。
（二）配置灵活的系统特点保障了管理功能的及时实现，促进了业务管理效能的提高。从运行情况与用户的接受程度来看，平台与新系统呈现出了明显的优势与特点，有力地保障了业务管理功能的及时实现，极大地促进了业务管理效率的提高。一是适应性。原来的应用系统几乎只能满足操作层面的业务处理需求，而基于平台的新系统则从理念和架构上都进行了变革，不再简单地定位为业务处理系统，更加注重的是财政管理系统功能，借助平台既能够较好地适应微观层面的业务需求的调整，又能够较好地适应宏观层面管理需求的随需提出，可以很好地满足各种财政管理尤其是领导的管理创新需求，为领导决策既提供了有效手段，又提供了客观依据。例如，在资中县试点工作中，局领导通过亲自参与流程的制定和具体操作，很方便地按管理需要实现了对预算单位往来和自有资金管理，以及对下级财政的资金调度和专户资金管理等需求。二是兼容性。各级、各地财政业务流程不尽相同、信息系统不统一等问题是客观现实问题，解决不好就无法达到上下级贯通的管理要求。例如，经过平台试点梳理业务流程，就发现资中县与省本级的业务流程存在较大差异。通过基于平台生长业务应用系统，既能保证底层的一致性，又能提供表层的多样性，不仅满足了省、县两级业务需求，而且达到了上下级贯通的目的。三是灵活性。平台与新系统提供了灵活高效的配置管理功能，使用户能够方便地按照不同管理需求对系统进行灵活定制。例如，各级财政部门可以根据不同资金管理需求，通过定义资金管理范围满足对不同类型资金的管理；同时，对于业务人员随着财政业务改革陆续提出和补充完善的业务需求，系统能够通过变更配置而方便、快捷地实现。从现在的运行情况看，通过系统配置能迅速满足用户的需求，充分体现了平台在流程管理和岗位设置方面的优越性。例如，对于业务人员提出的将部分单据的经办岗打印权限赋予审核岗、要求在某些单据上显示更多的信息项等需求，通过平台和业务系统的配置工具仅用半天即完成了配置工作，满足了用户的要求。又如，地震灾难发生后，如何管理各种来源的抗震救灾资金成为我省财政业务的一道亟需解决的难题。从需求的提出到系统的实现，我们充分利用了平台和新系统的灵活配置功能，仅仅3天时间，便建立起了完善的抗震救灾专项资金管理功能模块，及时满足了抗震救灾资金管理需求。此项需求如果在旧系统中实现，必须经过程序开发、接口整合、设计测试等诸多环节，至少需要两个月左右的时间。四是易学性。我们在平台试点实施工作中体会到，平台和基于平台生长的业务应用系统，不仅充分考虑了用户的操作习惯，统一和规范了界面框架，而且实现了操作流程的统一、保证了不同业务单据的用户操作界面风格一致，大大降低了业务人员学习和理解的难度。
三、我省试点实施平台与新系统的经验与体会
通过平台的试点实施和基于平台“生长”业务系统的实际工作，我们体会到，无论是试点工作的顺利开展，还是财政信息化工作的有序推进，都必须以满足财政管理需求为导向才能达成目标。
（一）领导高度重视是推进试点工作的关键。在我省被确定为平台试点省份后，我厅党组高度重视，立即成立了以主管厅长为组长，部信息中心平台组负责人为副组长，厅办公室主任、预算处长、国库处长、信息中心主任和厅信息办主要人员为成员的平台试点实施工作小组。工作小组多次召开全厅会议和全省相关单位会议，强调以平台实施为契机，进一步加快全省财政信息化建设与管理，要求各相关单位在财政信息化建设的方向把握上和应用系统的推进进度上，都保持与部里制定的平台建设和推广实施目标的高度一致，并强调作为试点单位要积极主动研究平台实施过程的各种问题，探索思路，为今后在全国推广实施平台积累经验。
（二）统一思想认识是推进试点工作的前提。平台作为财政信息化建设的基石，不是模拟手工操作的传统意义上的信息管理系统，而是金财工程一体化建设的基础，是标准的载体、整合的工具、统一的途径，对下一步金财工程建设的规范发展起到至关重要的作用。统一思想认识、树立先进的理念是试点工作顺利推进的基础和前提。在试点工作中，我们始终贯彻一体化建设指导思想，在总体规划上严格做到管理一体化、业务一体化和技术一体化，在具体工作中切实把握统筹规划、统一标准、突出重点、分步实施、整合资源、讲求效率、加强管理、确保安全的原则。为此，我厅专门召开动员会议，对平台试点实施工作做出明确要求和具体部署，明确提出要把平台试点实施作为我厅年度中心工作来抓，在做好我省平台试点实施工作的同时，积极为平台在全国的推广实施探索经验。在此精神指导下，厅信息办、信息中心和各相关业务处室统一了思想认识，树立了平台理念，精城团结、密切协作，组建了精干的试点工作队伍，平台在我省的试点实施工作有序开展起来。
（三）明确工作重点是推进试点工作的基本方法。结合平台特点和我省工作实际，我们合理划分了平台试点实施的工作阶段，明确了各个阶段的工作重点，制定了每个阶段的实施方案。同时，在基于平台生长新系统的过程中，根据系统建设的开发、试用、实施过程，细化了每一阶段的工作内容。例如，第一阶段的工作目标和内容细化如下：一是在2007年10月以前，依据我省财政管理业务需求规划，完成核心业务应用系统的开发；二是在2008年4月以前，系统投入试运行，通过对实际业务处理来检验系统的功能与性能，并对进行系统进行改进和调优；三是从2008年4月开始，新系统投入正式运行，做好充分的准备工作，确保新旧系统的平滑过渡。
（四）制定应急预案是实现业务处理连续性的保障。平台的试点实施是一项全新的工作，我们做了充分的应急准备，确保业务处理的连续性。一是制定了《“四川省本级政府财政管理信息系统”第一阶段应用上线实施方案》，明确了信息办、预算处、国库处、政府采购处、相关部门处、信息中心等相关部门的工作职责。二是考虑风险有可能来自新环境下的数据中心，我们采取了人工备份、启动护航流程、高级技术支持现场值守等应对措施，并组织设备原厂商、数据库及中间件服务单位、软件开发单位在必要时予以配合与支持。三是做好应急处理准备。在系统切换期间，紧急拨款事项按厅内紧急拨款程序办理。系统切换后，如果在新系统使用过程中出现故障且故障不能及时排除的预算单位数在10%以内，则这些预算单位由国库部门按实拨方式进行管理；如果在10%以上，则换回老系统。
（五）提高操作技能是平台和新系统顺利实施的必要条件。平台和新系统的应用，在部分环节上对用户已经习惯的操作方法带来一定的变化，影响操作人员对平台和新系统的认可度和接受度。为了保证平台和新系统的顺利实施，我们根据各个环节的不同特点，加强了技术及操作培训，提高了业务人员的操作技能。在平台和新系统正式实施前，认真组织编写了《四川省政府财政管理信息系统岗位指南》、《四川省政府财政管理信息系统业务流程指南》、《四川省政府财政管理信息系统用户操作指南》等教材，制作了简明直观的多媒体培训光盘。并针对财政用户、部门单位用户和银行用户的不同工作内容和操作特点，分别编写了《操作手册》。采取灵活多样的方式组织不同层次和类别的业务操作培训，开放系统给预算单位用户试用。通过上述多种途径的学习培训，提高了用户对平台和新系统的认识和实际操作技能，克服了“新”字对用户造成的心理影响，消除了平台和新系统在我省顺利实施的操作障碍。
（六）及时解决问题是平台和新系统稳定运行的保证。平台和新系统上线后，为应对初期可能出现用户反映问题集中的情况，我们研究采取了多种应对措施，以确保及时解决各种问题并反馈结果。一是现场处理。在平台和新系统上线初期，考虑到用户首次登录需要下载较多数据，或由于集中访问人数增加等原因，可能会发生网络堵塞现象而影响系统性能，我们组织研发公司、应用服务供应商、硬件供应商等相关人员集中待命，接到问题反映时，及时排查、现场解决。对运维资源实施集中管理，安排经验丰富的运维前台人员和承建单位的核心研发、实施人员集中办公，全力承担平台和新系统的服务工作。同时安排专门人员到人民银行、国库支付中心现场值守，及时回答和解决操作中的问题。二是集中处理。考虑到新系统上线后，问题比较分散的情况，我们专门安排人员，每半天与相关处室联系一次，收集和记录问题。对收集到的问题，进行整理、分类、转换，提交相应技术人员、管理专家进行后台分析和及时解决，并将问题解决结果或解决方案及时反馈到用户，保证用户得到支持的信息和业务处室得到的反馈信息是对称的。三是沟通协调。建立了信息中心同业务处室尤其是预算处、国库处的沟通机制，制定了《新系统运行情况汇总统计及比较表》（日报表）、《授权支付确认率统计表》（周报表）、《一般计划审核进度》（周报表）等表格，并及时填报，提交相关处室，广泛征求意见。并加强与相关单位的协调，增加进入平台和新系统的业务处理量，检验系统的处理能力，保证了系统运行的稳定性。
（七）完善工作机制是工作稳步推进的制度保障。我们在平台试点实施过程中遇到了三个矛盾：一是新系统生长开发与及时满足业务管理需求的矛盾；二是系统开发一次成型的理想化与用户需求提出的渐进性的矛盾；三是信息系统的通用化、产品化开发与实际需求特殊化的矛盾。为此，我们从加强履行合同的有效性、时效性出发，研究形成了新系统项目建设的工作机制，并正在逐步完善。一是决策机制。成立了“四川省财政厅大平台试点项目实施工作小组”，分别由厅领导、财政部领导和厅内相关处室领导、承建单位领导组成，负责组织实施、协调推广新系统，明确规定与平台试点实施相关的各项工作，都必须在试点小组的领导下开展，保证试点实施工作方向的正确性。二是审核确认机制。体现在需求详细设计、技术审核、业务实现、测试部署、功能改善和优化等环节，都要先进行详细分析后，形成专题报告，提出解决方案或建议，经领导小组审核确认后才能实施，保证实施工程的统一性。三是对应沟通机制。与承建单位双方确定固定的联系人，采用定时和不定时沟通相结合、书面和口头沟通相结合、会议协调和问题升级相结合等方式，保持联络和沟通，保证项目建设信息的全面、对称。四是联动机制。我厅积极与财政部沟通，学习先进的经验和管理理念，及时获得指导；厅内业务处室、信息中心和平台研发单位在信息技术和财政业务之间构建工作协调机制；加强对下级财政部门的督导和指导，发挥行政系统纵向效能，促进预算单位、银行积极配合，自觉服从管理要求。这些措施，保证了纵向和横向的协同工作，推进了试点工作的深入开展。
四、下一步工作打算
目前，我省已经初步完成了平台和基于平台生长的新系统的建设与应用，基本实现了预算编制、预算执行等核心财政业务的统一管理。下一步，我们将在平台与新系统的基础上，逐步扩大基于平台的业务管理范围，以行政管理系统建设与应用为突破口，逐步完善与推进平台与基于平台的新系统在全省的推广与应用。
（一）完成行政管理模块等建设。预计在2009年初，完成基于平台的行政管理模块的开发、部署，探索建设全省地方金融企业财务管理模块，为领导决策提供支撑，形成基本完整的管理信息系统，为实现精细化管理创造条件。
（二）建立标准规范的运维体系。在我省已经建立的ITSM（IT服务管理）体系的基础上，进行流程再造、优化机构、融合系统等工作，建立标准统一、服务规范、运行稳定、维护及时的运维体系，并逐步纳入平台和新系统。
（三）全省推广部署新系统。逐步在市（州）、县试点应用平台和新系统，条件成熟后在全省推广部署。同时，继续进行基于平台生长的业务系统的联调测试和缺陷修改、性能调优及后续开发工作。
总体来看，我省平台试点实施工作，取得了可喜的成效。这些成绩的取得与财政部的直接关心和支持是分不开的。我们希望在今后的工作中，能够得到财政部一如既往的支持，吸取兄弟省市的经验，坚持财政业务管理一体化理念，以统一标准、科学架构、优化管理为基础，实现财政业务电子信息的集中处理和管理，信息的充分共享和开发利用，构建起覆盖所有财政性资金管理和业务处理的大系统。
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